Pour pouvoir comprendre comment les élections se sont mises en place au cours du XIXème siècle, il faut passer par l’histoire. Et le premier code électoral digne de ce nom concerne les Etats Généraux de 1789, pensé par Necker.

 

I – Les circonscriptions électorales :

 

Dans la vue de faciliter et de simplifier les opérations des Etats Généraux de 1789, deux classes de bailliages et de sénéchaussées ont été distinguées :

 

1/Dans la première classe sont compris tous les bailliages et sénéchaussées auxquels Sa Majesté a jugé que ses lettres de convocation devaient être adressées, conformément à ce qui s’est pratiqué en 1614. Ils sont désignés sous le titre de baillages principaux ou sénéchaussées principales et ont un arrondissement dans lequel les bailliages ou, sénéchaussées secondaires, composant la seconde classe, sont compris et répartis, soit à raison de leur proximité, soit à raison du démembrement de l’ancien ressort des bailliages ou sénéchaussées.

 

2/Dans la seconde classe sont compris ceux des bailliages et sénéchaussées qui, n’ayant pas député directement en 1614, ont été jugés par Sa Majesté devoir encore ne députer que secondairement et conjointement avec les bailliages ou sénéchaussées de la première classe.

 

110 bailliages et sénéchaussées dérogent en outre à ce règlement de janvier 1789.

 

En conséquence, les lettres de convocation sont adressées aux baillis et sénéchaux des bailliages principaux et des sénéchaussées principales qui en envoient des copies collationnées aux bailliages et sénéchaussées secondaires.

 

II – Les Trois Ordres :

 

Les baillis et sénéchaux principaux, ou leurs lieutenants, font assigner, à la requête du procureur du roi :

 

1/Le Clergé

 

Les évêques et les abbés, tous les chapitres, corps et communautés ecclésiastiques rentes, réguliers et séculiers, des deux sexes, et généralement tous les ecclésiastiques qui possèdent bénéfice ou commanderie.

 

En outre, dans chaque chapitre séculier d’hommes se tient une assemblée qui se sépare en deux parties : la première composée de chanoines, nomme un député à raison de dix chanoines présents, et au-dessous ; deux au-dessus de dix jusqu’à vingt, et ainsi de suite ; et l’autre composée de tous les ecclésiastiques engagés dans les ordres, attachés par quelque fonction au service du chapitre, nomme un député à raison de vingt des ecclésiastiques présents, et au-dessus ; deux au-dessus de vingt jusqu’à quarante, et ainsi de suite.

 

Tous les autres corps et communautés avec rentes, réguliers, des deux sexes, ainsi que les chapitres et communautés de filles, ne sont représentés que par un seul député ou procureur fondé, pris dans l’ordre ecclésiastique séculier ou régulier.

 

Les séminaires, collèges et hôpitaux étant des établissements publics à la conservation desquels tous les ordres ont un égal intérêt, ne sont point admis à se faire représenter.

 

Les curés des paroisses, bourgs et communautés des campagnes, éloignés de plus de deux lieues de la ville où se tient l’assemblée du bailliage ou sénéchaussée à laquelle ils ont été assignés, ne peuvent y comparaître que par des procureurs pris dans l’ordre ecclésiastique, à moins qu’ils n’aient dans leurs cures un vicaire ou desservant résidant en état du remplir leurs fonctions, lequel ne peut quitter la paroisse pendant l’absence du curé.

 

Dans chaque ville tous les ecclésiastiques engagés dans les ordres et ne possédant pas bénéfice sont tenus de se réunir chez le curé de la paroisse sur laquelle ils se trouvent habitués ou domiciliés ; et là, de choisir des députés à raison d’un sur vingt ecclésiastiques présents, et au-dessous ; deux au-dessus de vingt jusqu’à quarante, et ainsi de suite, non compris le curé, à qui le droit de venir à l’assemblée générale appartient à raison de son bénéfice.

 

Les ecclésiastiques engagés dans les ordres, possédant des fiefs non dépendants de bénéfices, se rangent dans l’ordre ecclésiastique, s’ils comparaissent en personne ; mais s’ils donnent une procuration ils sont tenus de la donner à un noble, qui se rangera dans l’ordre de la noblesse.

 

Les baillis et commandeurs de l’ordre de Malte sont compris dans l’ordre ecclésiastique.

 

2/La noblesse

 

Tous les nobles qui possèdent fief, dans toute l’étendue du ressort ordinaire de leur bailliage ou sénéchaussée principale. Les assignations données aux pairs de France le seront au chef-lieu de leurs pairies, sans que leur comparution puisse en aucun cas, ni d’aucune manière, porter préjudice aux droits et privilèges de leurs pairies.

 

Tous les autres ecclésiastiques engagés dans les ordres, non résidants dans les villes, et tous les nobles ne possédant pas fief, ayant la noblesse acquise et transmissible, âgés de vingt-cinq ans, nés Français ou naturalisés dans le ressort du bailliage, sont tenus, en vertu des publications et affiches des lettres de convocation, de se rendre en personne à l’assemblée des trois états du bailliage ou sénéchaussée, sans pouvoir se faire représenter par procureur.

 

Ceux des ecclésiastiques ou des nobles, qui possèdent des bénéfices ou des fiefs situés dans plusieurs bailliages ou sénéchaussées, peuvent se faire représenter, à chacun de ces bailliages ou sénéchaussées, par un procureur fondé pris dans leur ordre ; mais ils n’ont qu’un suffrage dans la même assemblée générale de bailliage ou sénéchaussée, quel que soit le nombre des bénéfices ou fiefs qu’ils y possèdent.

 

Les novices sans bénéfice sont compris dans l’ordre de la noblesse.

 

Les femmes possédant divisément, les filles et les veuves, ainsi que les mineurs jouissant de la noblesse, qui possèdent des fiefs, peuvent se faire représenter par des procureurs pris dans l’ordre de la noblesse.

 

3/Le Tiers Etat

 

Les paroisses et communautés, les bourgs ainsi que les villes non comprises dans l’état annexé au règlement de 1789, s’assemblent dans le lieu ordinaire des assemblées, et devant le juge du lieu, ou en son absence devant tout autre officier public. A cette assemblée ont droit d’assister tous les habitants composant le tiers-état, nés Français ou naturalisés, âgés de vingt-cinq ans, domiciliés et compris au rôle des impositions, pour concourir à la rédaction des cahiers et à la nomination des députés.

 

Dans les villes dénommées, les habitants s’assemblent d’abord par corporation. Les officiers municipaux sont tenus de faire avertir, sans ministère d’huissier, les syndics ou autres officiers principaux de chacune des corporations, pour qu’ils aient à convoquer une assemblée générale de tous leurs membres. Les corporations d’arts et métiers choisissent un député à raison de cent individus et au-dessous, présents à l’assemblée ; deux au-dessus de cent ; trois au-dessus de deux cents, et ainsi de suite. Les corporations d’arts libéraux, celles des négociants, armateurs et généralement tous les autres citoyens réunis par l’exercice des mêmes fonctions, et formant des assemblées ou des corps autorisés, nomment deux députés à raison de cent individus et au-dessous ; quatre au-dessus de cent ; six au-dessus de deux cents, et ainsi de suite.

 

Les habitants composant le tiers-état des villes, qui ne se trouvent compris dans aucun corps, communauté ou corporation, s’assemblent à l’hôtel de ville au jour indiqué par les officiers municipaux et élisent des députés dans la proportion de deux députés pour cent individus et au-dessous, présents à ladite assemblée ; quatre au-dessus de cent, six au-dessus de deux cents, et toujours en augmentant ainsi dans la même proportion.

 

Les députés choisis dans les différentes assemblées particulières forment à l’hôtel de ville, et sous la présidence des officiers municipaux, l’assemblée du tiers-état de la ville, dans laquelle assemblée ils rédigent le cahier des plaintes et doléances de ladite ville, et nomment des députés pour le porter aux lieu et jour indiqués.

 

Les servants qui n’ont point fait de vœux, seront dans l’ordre du tiers état.

 

Le nombre des députés choisis par les paroisses et  communautés de campagne, pour porter leurs cahiers, est de deux, à raison de deux cents feux et au-dessous ; de trois au-dessus de deux cents feux ; de quatre au-dessus de trois cents feux, et ainsi de suite. Les villes envoient le nombre de députés fixé par l’état général annexé; et, à l’égard de toutes celles qui ne s’y trouvent pas comprises, le nombre de leurs députés est fixé à quatre.

 

III – Les nouveautés de la Révolution Française 

 

En vertu des lois adoptées les 14 et 22 décembre 1789, les citoyens actifs sont appelés à comparaître dans deux sortes d’assemblées:

  • Les membres de la commune élisent le maire et les autres officiers de la municipalité ;
  • Les citoyens du canton désignent, d’une part le juge de paix et ses assesseurs et d’autre part, à raison d’1% des citoyens actifs, les grands électeurs appelés à siéger dans l’assemblée électorale du département et dans celles des différents districts.

 

Les cantons créés en 1790 forment pendant toute la période révolutionnaire le cadre de l’exercice de la citoyenneté. La circonscription cantonale est instituée pour permettre aux citoyens de réellement choisir, en ne se prononçant pas par ouï-dire mais d’après une connaissance certaine, une expérience personnelle des mérites des différents concurrents.

 

Les électeurs nommés par les assemblées primaires appartiennent à la fois à l’assemblée du département et à celle de leur district particulier. Réunis en collège départemental, ils désignent les représentants, l’administration centrale du département, le président et l’accusateur public du tribunal criminel, les jurés à la Haute Cour nationale de justice, plus tard l’évêque. Ils se divisent ensuite en assemblées de districts pour élire les administrateurs de ces derniers, les juges des tribunaux civils, et les curés à partir de 1791

 

Il en va de même de l’adoption par la Constituante du vote par bulletins. Le terme de « scrutin » revêt plusieurs significations. Il désigne tantôt la procédure élective, par opposition au tirage au sort ou aux autres méthodes (tel le vote par acclamation) n’impliquant aucun dénombrement des voix, tantôt une technique de prise de décision, un mode de votation particulier – scrutin « individuel » (uninominal) ou « de liste » (plurinominal). Le mot est encore utilisé, et notamment à l’époque révolutionnaire, d’une part pour distinguer vote écrit et vote à haute voix, d’autre part pour désigner les bulletins eux-mêmes.

 

Un examen attentif des dispositions légales adoptées à la fin de 1789, et complétées en 1790 par plusieurs décrets, pour régler le déroulement matériel des opérations, montre cependant que le vote doit être secret. Mais l’élément le plus important est l’interdiction faite aux votants d’apporter des bulletins « tout faits », qu’ils aient été remplis à l’extérieur de la salle ou préparés en attendant l’appel, et l’obligation de les écrire sur le bureau. Des bulletins vierges, préparés avec le papier fourni par les autorités locales chargées de la préparation des élections, sont remis aux électeurs par les scrutateurs, empêchant ainsi toute identification d’un bulletin par la qualité, la forme ou la couleur du papier. Qu’il l’ait, ou non, rédigé lui-même, le votant doit prendre son bulletin pour le déposer « ostensiblement » dans l’urne placée devant le président, en prononçant « Je le jure » après avoir lu ou entendu la lecture du serment affiché à cet endroit de ne choisir qu’en son âme et conscience « sans avoir été déterminé par dons, promesses, sollicitations ou menaces ». Lorsque tous les votants ont été appelés, le scrutin clos, les billets comptés et dépouillés, le recensement des voix effectué et le résultat proclamé, les bulletins sont brûlés avant l’ouverture éventuelle d’un nouveau tour de scrutin.

 

En 1791, la France est gouvernée par une monarchie constitutionnelle mise en place par la Constitution des 3-14 septembre 1791. Dans ce régime, la souveraineté appartient à la Nation mais le droit de vote est restreint. Le suffrage est dit censitaire. Seuls les hommes de plus de 25 ans payant un impôt direct (un cens) égal à la valeur de trois journées de travail ont le droit de voter. Ils sont appelés « citoyens actifs ». Les autres, les « citoyens passifs », ne peuvent pas participer aux élections. Le suffrage est aussi indirect car les citoyens actifs élisent des électeurs du second degré, disposant de revenus plus élevés, qui à leur tour élisent les députés à l’Assemblée nationale législative.

 

Le retour à la pratique du vote à haute voix après le 10 août 1792 ne modifie pas en profondeur la physionomie des élections. C’est en 1793 que sa pratique se généralise, après le retour momentané au vote secret lors du renouvellement des autorités locales en décembre 1792, pour évoluer rapidement vers des formes plus sommaires encore – vote par assis ou levés, vote par acclamation – mais plus efficaces pour éliminer toute forme d’opposition

 

La constitution (jamais appliquée) de juin 1793 témoigne de la très grande méfiance des Jacobins à l’égard des scrutins : élection à plusieurs degrés aux résultats toujours révocables au gré de la volonté du « peuple », notion très vague s’il en est.

 

Au début de l’an III, Jacques-Vincent Delacroix, l’éditeur du Spectateur Français, agacé par les palabres sur la constitution qui convenait le mieux à la France, propose un moyen permettant aux citoyens d’exprimer réellement leurs préférences sur la forme du gouvernement quel qu’il soit. Pour y parvenir, il convenait, selon lui, de renoncer à voter en assemblée : « Chaque citoyen passera dans une chambre particulière divisée en plusieurs cases, où il écrira sans être vu » ; son vœu exprimé, « il pliera le papier, y imprimera le cachet national, et ira déposer son scrutin dans une boîte fermée ». L’isoloir est né.

 

IV – Déroulement des élections

 

Les élections des députés, successivement choisis pour former les assemblées graduelles ordonnées par ce règlement, sont faites à haute voix ; les députés aux États généraux sont seuls élus par la voie du scrutin.

 

Pour parvenir à cette dernière élection, il est d’abord fait choix au scrutin de trois membres de l’assemblée, chargés d’ouvrir les billets, d’en vérifier le nombre, décompter les voix, et de déclarer le choix de l’assemblée. Les billets de ce premier scrutin sont déposés, par tous les députés successivement, dans un vase placé sur une table au-devant du secrétaire de l’assemblée, et la vérification faite par le secrétaire, assisté des trois plus anciens d’âge.

 

Les trois membres de l’assemblée qui ont eu le plus de voix sont les trois scrutateurs. Ils prennent place devant le bureau, au milieu de la salle de l’assemblée, et ils déposent d’abord dans le vase leurs billets d’élection, après quoi tous les électeurs viennent pareillement, l’un après l’autre, déposer ostensiblement leurs billets dans le vase. Les électeurs ayant repris leurs places, les scrutateurs procèdent d’abord au compte en recensement des billets ; et si le nombre s’en trouve supérieur à celui des suffrages existants dans l’assemblée, en comptant ceux qui résultent des procurations, il est, sur la déclaration des scrutateurs, procédé à l’instant à un nouveau scrutin et les billets dit premier scrutin incontinent brûlés.

 

Si le premier billet porte plusieurs noms, il est rejeté sans recommencer le scrutin ; il en sera de même dans le cas où il se trouve un ou plusieurs billets en blanc. Le nombre des billets étant ainsi constaté, ils sont ouverts, et les voix vérifiées par les scrutateurs, à voix basse. La pluralité est censée acquise par une seule voix au-dessus de la moitié des suffrages de l’assemblée. Tous ceux qui ont obtenu cette pluralité sont déclarés élus.

 

A défaut, on va une seconde fois au scrutin ; et, si le choix de l’assemblée n’est pas encore déterminé par la pluralité, les scrutateurs déclarent les deux sujets qui ont réuni le plus de voix, et ce sont ceux-là seuls qui peuvent concourir à l’élection par un troisième et dernier tour de scrutin.

 

En cas d’égalité parfaite de suffrages entre les concurrents dans le troisième tour de scrutin, le plus ancien d’âge est élu. Tous les billets, ainsi que les notes des scrutateurs, sont soigneusement brûlés après chaque tour de scrutin. Il est procédé au scrutin autant de fois qu’il y a de députés à nommer.

 

Dans le cas où la même personne aurait été nommée député aux États généraux par plus d’un bailliage dans l’ordre du clergé, de la noblesse ou du tiers-état, elle est obligée d’opter. S’il arrive que le choix du bailliage tombe sur une personne absente, il est sur-le-champ procédé, dans la même forme, à l’élection d’un suppléant pour le remplacer.

 

V – Le corps électoral

 

Le corps électoral a été très variable pendant la Révolution. La règle la plus courante est le suffrage censitaire, plus ou moins large, un suffrage élargi. Emmanuel-Joseph Sieyès considère que le vote est une fonction et que donc seuls les individus ayant l’intelligence et le niveau économique pour exercer cette fonction doivent y participer. Il distingue de ce fait les « citoyens actifs », payant suffisamment d’impôts directs pour être capables de voter, des « citoyens passifs », dont la richesse ne justifie pas une imposition, et donc de ce fait incapables de voter. Cette position est justifiée par le constat que seuls les citoyens riches contribuent à la bonne marche de l’économie nationale. Par conséquent, il est juste qu’ils influent sur la vie politique par le biais de leur vote.

 

La Convention est ainsi élue par moins de 800 000 citoyens. Le suffrage à deux degrés pendant toute cette période favorise bien évidemment la représentation des notables. Autrement aurait été étonnant. Cela permet de diminuer ainsi les aléas de l’expression populaire.

 

Les élus du Tiers Etat le sont par des chefs de foyer âgés de plus de 25 ans, payant l’impôt. La constitution de l’an I, jamais appliquée, est la première prévoyant un droit de vote sans cens. La constitution de l’an III met en place le Conseil des Cinq-Cents. Ce Conseil est élu par les hommes âgés de 30 ans révolus, résidant en France depuis au moins 10 ans.

 

Le régime napoléonien n’invente donc rien. Depuis les élections aux États généraux, les Français ont été souvent appelés aux urnes, dans le cadre d’élections nationales ou locales. Cela masque en réalité des pratiques très diverses : du vote recueilli oralement en assemblée, par assis-debout ou acclamation, au vote par écrit, sur bulletin.

 

Le corps électoral est constitué selon la Constitution de l’an VIII de l’ensemble des citoyens, c’est-à-dire des hommes nés et résidant en France, âgés de 21 ans ou plus, inscrits sur les registres civiques, créés par la Constitution de l’An VIII (13 décembre 1799). Selon Bonaparte, les collèges électoraux nouvellement créés doivent donner une meilleure part au peuple dans les élections. L’assemblée primaire, réunie au chef-lieu de canton, est la base et en son sein sont choisis les candidats aux justices de paix et aux conseils municipaux. Elle désigne aussi les membres des collèges d’arrondissement et de département. Un cens n’est exigé que pour faire partie du collège de département, avec la mise en œuvre des listes des plus imposés.

 

Il y a toutefois une volonté d’uniformiser les modes d’expressions électorales pendant la période napoléonienne. En 1800, 1802 et 1804, les vœux des citoyens sont recueillis sur des registres. Certes déposés dans des lieux divers. Certes les fonctionnaires désignés s’acquittent de leurs tâches avec un zèle et dans des formes variables. Mais cela a le mérite d’exister, même si Lucien Bonaparte a très avantageusement arrondi les chiffres qu’il trouvait trop insuffisants à son goût pour le plébiscite de l’an VIII. Comme quoi, la fraude électorale ne date pas d’hier !

 

VI – La création des collèges électoraux

 

Cela a modifié le système fondé sur les listes de notabilité sur deux points :

  • leur mise en œuvre à partir de véritables registres civiques régulièrement mis à jour,
  • la désignation des candidats, non plus par un scrutin de liste à majorité relative, mais par un scrutin majoritaire à trois tours.

 

Le système des listes de notabilité proposé par Sieyès, encore lui, fonctionne en effet mal. En 1801, en l’absence parfois de ces registres civiques, n’ont été convoqués que ceux qui avaient droit de vote sous le Directoire. La mise à jour des registres civiques ne sera jamais achevée. Confiée au départ aux maires, en 1806, elle passe sous la responsabilité des sous-préfets. Ce sont nos premières listes électorales. Une circulaire de 1810 rappelle encore que l’inscription sur le registre civique « ne se rattache au paiement d’aucune contribution ». Ils cessèrent d’être tenus à la fin de l’Empire mais ils ne furent, curieusement, jamais abolis.

 

A côté des registres civiques, surgit une autre nouveauté : Avec la loi du 19 fructidor an X (6 septembre 1802) apparaissent les urnes, qui doivent être de forme cubique, en bois et comporter au moins une serrure.